ENG / РУС
Результативность бюджетных расходов
Петров В. А.

Принципы бюджетирования, ориентированного на результат, были сформулированы еще в конце 60-х годов прошлого века. В восьмидесятых они начали реализовываться в Америке и Европе. Сегодня можно сказать они отшлифованы до совершенства. Мы всегда внимательно следили за передовыми западными технологиями в сфере госфинансов. Завидовали. Делали попытки перейти на результативное бюджетное финансирование. Однако мощный советский ВПК, по сравнению с которым Минфин являлся заурядным хоббитом, в корне пресекал эти робкие попытки.

В период демократических реформ и цен на нефть в районе 10 долл. за баррель стояли задачи совсем иного рода — важно было не допустить коллапса и не развалить систему. И лишь когда экономика страны стабилизировалась и начался экономический подъем у нас появилась возможность провести современную бюджетную реформу. Сегодня мы имеем накопленную правоприменительную практику в условиях функционирования уточненной редакции Бюджетного кодекса и Закона об автономных учреждениях. Она неутешительна. Становится понятным, что написанный закон был в какой-то степени плодом романтических представлений о передовых представителях бюджетных учреждений страны. Мы их видели как Мухина своих рабочего и колхозницу.

На деле получается, что автономных учреждений на федеральном уровне мы создали всего четыре, да и то малозначимых. Я, например, думал, что все филармонии страны за пару лет приобретут этот статус. Не приобрели. Почему? Да потому, что по каждому из них требуется решение Правительства. Где при этом гарантии устойчивого финансирования?

Принцип бюджетирования, ориентированного на результат, предполагает применение программно-целевого метода финансирования. Но даже в таком передовом Министерстве, каким является Минсоцздравразвитие объем финансирования капвложений федеральных программ к общему объему капвложений составляет 1 к 10. Могу приводить много примеров. Вопрос в другом: «Что делать?»

На мой взгляд, мы поставили правильную цель и определили верные задачи, которые закрепили законодательно. Нужна конкретика. Как говорят «дьявол в деталях». Думаю, что мы эту конкретику видим. По каким направлениям нужна детализация, от чего отказаться, что нового сделать. Об этом я и хотел бы поделиться мыслями.

Как перейти от сохраняющегося сметного финансирования бюджетных учреждений от фактически сложившегося уровня бюджетных расходов к повсеместному финансированию бюджетных услуг, причем качественных? Реализация национальных проектов в этом смысле продвинула дело вперед. Но не всем же отраслям придавать значение нац.проектов. Люди не знают, что ждать от государства. По каким стандартам их должны бесплатно лечить, обучать, охранять. Родители в школу лишний раз не пойдут — ничего хорошего там не скажут, а если собирают, то это означает, что будут требовать денег. От милиции подавно надо держаться подальше, ничего хорошего от нее не жди. Основная масса забыла, что существуют библиотеки...

О чем это говорит. О высокой степени закрытости бюджетных учреждений. Им не нужны клиенты. И это при том, что в БК есть понятие государственное (муниципальное) задание. Эти задания вроде бы доводятся вышестоящими органами до нижестоящих. Почему-то система не действует. Очевидно потому, что нет реального субсидирования под клиента (или как мы называем контингента). Нет стимулов зарабатывать деньги, потому что планирование от достигнутого предполагает объём этих денег.

Нужен другой статус учреждения. Примерно такой, как автономного. И переход в другой статус нужно обеспечить принудительно, а не добровольно, как это было с автономными учреждениями.

Какой статус нужен бюджетным учреждениям, чтобы заработал принцип результативности бюджетных расходов?
Нужно:
— расширить права по распоряжению закрепленным имуществом;
— для уравновешивания — установить субсидиарную ответственность государства.
Это первый блок. А второй:
— перейти от сметного финансирования на субсидии, в рамках выполнения гос.(муниципального) задания с определенным набором стандартов;
— а раз так, то предоставить право бюджетным учреждениям заниматься деятельностью, приносящей им доходы с поступлением этих доходов в полное распоряжение учреждений.

Все ли бюджетные учреждения смогут перейти на такие принципа работы, говоря по-парламентски, все ли смогут приобрести такой правовой статус? Понятно, что не все. Районной библиотеке и сельскому дому культуры муниципальное задание не выдашь, да и возможностей заработать там нет. Налоговая служба и Счетная палата могла бы жить по таким принципам. Заработали бы неплохо. Но надо ли это государству? Вот для таких учреждений требуется оставить старый статус и обозвать их казенными учреждениями.



Вы, наверняка, знаете что, то, о чем я говорю, изложено в виде законопроекта. Он принят Госдумой в первом чтении и направлен субъектам законодательной инициативы для внесения поправок.
Не сомневаюсь, что мы этот закон одобрим. Но тут же встает вопрос: «А что делать с законом об автономных учреждениях?». Дитя-то оказалось недоношенным. Может быть отменим их как класс? Но это как тема для размышления, не затрагивая честь авторов. Переходим к следующей теме — органы власти. Я прочитал несколько отчетов.

Отчеты о деятельности министерств, агентств, служб и прочих ГРБС выглядят как книги памяти добрых дел. Нигде я не увидел прямой корреляции выделенных ассигнований и достигнутого результата. Ведь для чего задумывались эти отчеты — показать эффективны ли бюджетные ассигнования в ту или иную отрасль. А что получилось? Дополнительная работа для чиновников, лишний повод похвалить себя любимого.

Настало время скорректировать воплощение хорошей идеи. Давайте продумаем, как математически выразить зависимость результата от бюджетных вливаний и кто это будет делать. Считаю, что надо на каждого ГРБСа завести финансовые паспорта и вести их силами Минфина и Минэкономразвития. Кроме того, к этой работе подключить Счетную палату и Службу финансово-бюджетного контроля в той части, в которой она занимается аудитом эффективности. Коллеги! Следующая, ещё более глобальная тема. Давайте зададимся вопросом, а знаем ли мы в целом объем нашей казны? Каковы ее активы, пассивы? Насколько она сбалансирована?

Насколько сбалансированы финансы в стране: государственные, корпоративные, частно-государственные, семейные? Мы, например, в прошлом году узнали — кризис нам помог, что внешний госдолг составляет 40 млрд. долларов, а корпоративный — 450 млрд. долларов и он больше объема золотовалютных резервов ЦБ и Правительства. В период кризиса мы стали срочно помогать банковскому и корпоративному сектору реструктировать эти долги. Если бы у федеральной власти было бы полное представление о финансовом положении, мы бы предприняли превентивные меры и лучше подготовились к кризису, дефицит бюджета был бы меньше.

Что для этого следует сделать в рамках повышения результативности нашей работы.
Всего лишь две вещи:
— финансовый баланс;
— баланс казны, но не федерального казначейства, а всех активов и пассивов государства.

Все денежные средства, имущество в стоимостном выражении должно быть сведено в единый баланс с его активами, пассивами, кредиторской и дебиторской задолженностями. Все движение по учету этих активов и пассивов должно еще отслеживаться. Активы государства должны контролируемо вовлекаться в рыночный оборот. Это новая и тяжелая задача. Но ее надо реализовывать. Иначе этот ресурс будет использоваться нерационально.

Если говорить о бюджете, то и здесь назрели изменения. В нашей классификации существует функциональный, ведомственный и экономический разрез. В условиях перехода к БОР, как мы говорили, важен программно-целевой подход. Поэтому в классификацию надо ввести четвертое измерение — программный срез. Возможно, в условиях расширения самостоятельности бюджетных учреждений отпадет необходимость экономической классификации, элементы которой станут составной частью программной классификации. Например, капитальные вложения, НИОКРЫ, ремонт.

Первое десятилетие XXI века уходит в прошлое. Оно было в общем-то благополучным. Но на его исходе разразился мировой финансовый кризис. Россия переживает его несколько по иному, чем многие развитые страны.

Специфика вполне объяснима. С одной стороны зависимость экономики от мирового рынка сырьевых ресурсов предопределило резкое падение ВВП в IV кв. 2008 и I кв. 2009 года. И это отрицательной момент.
С другой стороны, накопленные резервы позволили сохранить финансовую и макроэкономическую стабильность. Не только государственное, корпоративные финансовые институты, но и простые люди не испытывали панику. Сегодня рублевые вклады демонстрируют впечатляющий рост, ликвидность банковской системы сохранена, фондовые рынки после резкого падения практически достигли докризисного уровня. Страна по объему золотовалютных резервов — третья в мире. Во многом это результат грамотной макроэкономической и финансовой политики.

Но мы должны внимательно отслеживать имеющиеся тенденции и экономические угрозы, существующие в мировой экономической системе. Реальность такова, что комиссия по финансовой стабильности, созданная в рамках саммита 20-ки только разрабатывает соответствующие меры. А пока суть да дело мы наблюдаем как разогреваются фондовые рынки, рынки сырья, где немалую роль играют такие финансовые инструменты, как деривативы. Крупные финансовые фонды, такие как Дубайский, находятся в преддефолтном состоянии. Да что фонды, целые страны. В ЕС проморгали Грецию, которая довела свой госдолг до годового объема ВВП. Тяжелое положение в сфере гос. финансов испытывают Португалия, Испания, Ирландия и еще с десяток стран. Я, например, полагаю, что кризис вовсе еще не завершен. И возможна вторая волна. Думаю она будет вызвана, в первую очередь, дефицитами государственных бюджетов со всеми вытекающими последствиями: усилением инфляционного давления на экономику, перетоком ресурсов с кредитного и фондового рынка на рынок госдолга и прочими «прелестями».

Нам нужно соответствующим образом сыграть на опережение.
В нашем бюджете, например, заложено 17 млрд. долларов внешних заимствований. Несмотря на сравнительно высокий рейтинг нашей страны, выпуск евробондов будет стоить нам достаточно дорого. Поэтому надо сегодня продумать, как их заместить в качестве источника финансирования. Первое, что приходит на ум — это доходы, но в условиях выхода экономики из рецессии мы не имеем права сокращать собственные оборотные средства предприятий за счет увеличения налоговой нагрузки. Наоборот, поставленная задача диверсификации экономики и перехода к инновационной модели заставляет нас продумывать меры по ослаблению налогового режима в этом секторе.

Поэтому путь один — сокращать расходы относительно ВВП. Но сокращать так, чтобы не пострадали ключевые бюджетные направления — социальная сфера, оборона, правоохранительная деятельность.

Делать это можно только за счет маневра по перераспределению расходов и за счет повышения эффективности, а значит результативности бюджетных расходов. В Министерстве финансов готовится соответствующая программа повышения эффективности государственных расходов. В своем послании Федеральному Собранию Президент объявил курс на модернизацию. Очевидно, что для бюджетной системы модернизация означает повышение результативности бюджетных расходов. Поэтому сегодня — это самая важная для нас финансистов-государственников тема. Призываю читателей сайта, всё профессиональное сообщество финансистов развернуть дискуссию о том, как нам повысить результативность бюджетных расходов.


Владимир Анатольевич Петров – Вице-президент «ГИЛЬДИИ ФИНАНСИСТОВ», Первый заместитель председателя комитета Совета Федерации по бюджету, кандидат экономических наук, академик РАЕН.